发布于2016-10-24
上海市进一步推进建筑业改革和发展实施意见
（征求意见稿）
为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，进一步深化本市建筑业改革，保障工程质量安全，全面提升本市建筑产业整体水平和综合竞争力，根据《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、《中共上海市委上海市人民政府关于深入贯彻中央城市工作会议精神进一步加强本市城市规划建设管理工作的实施意见》、《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》和精神，针对本市建筑市场和工程建设管理的实际情况，提出如下实施意见：
一、明确指导思想、发展目标和基本原则
（一）指导思想
以科学发展观为指导，以全面深化改革为动力，以塑造卓越的全球城市为目标，落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重、顺应国际大都市建设发展规律，坚持依法行政，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立并完善符合国际规范和现代市场经济要求的建筑市场监管模式，着力转变建筑业生产发展方式，着力推进行业科技进步和科技创新，促进本市建筑业全面、协调、可持续发展。
（二）发展目标
努力实现城市科学设计、有序建设、有机更新、精细管理，努力提供与创新经济和创新发展相适应的城市基础设施和建筑产品，打造更具魅力的人文之城、更具活力的创新之城、更加宜居的生态之城。在政府管理层面，法制化、规范化、信息化水平明显提升，构建统一开放、公开透明、诚信守法、监管有力的建筑市场管理体系。在行业发展层面，国际化、科技化、产业化水平明显提升，企业技术创新能力持续增强，从业人员专业技能大幅提升，新技术、新模式、新业态不断涌现，吸引全球建筑创新创业人才，力争成为全国建筑业科技创新的排头兵和先行者，构建具有国际竞争力的行业格局。
（三）基本原则
一是改革创新与依法行政相结合。正确处理改革与法治的关系，以立法引领改革，以法治思维推进改革创新，注重改革的系统性、整体性、协同性，依托行政管理手段创新，减少改革与法治的冲突。二是政府引导与企业自主相结合。加快转变政府职能，简政放权，放开市场，既要发挥政府在建筑业改革发展中的引导作用，更要强化企业在建筑市场中的主体作用，充分发挥企业的自主作用，构建体制更加成熟、制度更加定型的市场管理和服务体系。三是点上突破与面上推进相结合。坚持试点先行、逐步推广、以点带面，在形成可推广的经验做法的基础上，加快面上推进工作，点面结合，整体推进。
二、推动建筑市场管理制度创新
（四）深化建设工程招投标监管改革
以推动政府行政审批精简高效为目标，探索建立依法有序且符合国际惯例的招投标监管规则，努力形成责任明晰、权责一致、运转高效、法治保障的招投标制度体系，营造公开、公平、公正、透明的招投标市场环境。按照项目资金来源实行分类监管，调整非政府投资工程强制进场招投标的监管要求，落实招标人主体责任，赋予招标人资格预审权和定标权。区分项目规模大小和技术难易程度，采用不同评标办法，避免恶意低价中标，实现合理低价中标。优化招投标监管流程，将事前监管方式调整为事中事后监管模式，同类小型项目可实行批量和预选招标，提高招投标活动效率。至2020年实现建设工程全过程电子化招投标，建立完善的市场化竞争和价格形成机制，消除行业和行政壁垒，实现市场信息公开透明，形成统一开放、公平竞争的招投标市场。
（五）构建大数据审批和监管体系
构建以项目基本程序和施工过程监管为主体、涵盖工程质量安全和市场各方主体诚信行为、覆盖市区两级建设管理部门和各专业管理部门的全方位、大数据建筑市场监管信息系统平台，形成建设程序审批、工地现场监管、施工图审查等多项日常管理工作网络化和电子化。全面推行工程设计、施工和竣工图数字化交付，加快推进数字化审图和建筑档案资料数字化，实现全过程的工程建设电子化审批审查，提高审批效率。加大建筑市场信息公开的范围和力度，及时向社会公布政府相关信息，公开曝光各类市场主体和人员的不良行为信息，形成有效社会监督机制。
（六）加快建筑市场诚信体系建设
大力推进信用体系建设，建立信息评价和激励惩戒闭环的建筑市场信用管理体系。努力健全建筑市场企业和个人信用的基础数据库和信用档案，形成以市场化方式为主导的企业和个人信用评价和信息披露制度，健全政府和社会的失信联动惩戒机制。推进行业内管理数据的整合、交换和共享，建立以信用服务机构为主的市场化信用评价机制。从完善城乡建设和管理领域内的失信联动惩戒机制入手，逐步扩大到与政府管理部门之间以及保险、金融等机构间的联动惩戒机制，通过全社会联合惩戒，使得失信成本高于获利，真正形成失信惩戒、守信激励的环境，从根本上规范本市建筑市场行为和秩序。
（七）提升城市建筑设计水平
建筑设计是落实城市规划、塑造城市风貌、促进城市治理的重要抓手。创新设计招标模式，根据项目特点和实际需要，采用方案招标或者单位招标。方案招标更加注重作品的设计创意、低碳生态、人文智慧、多元融合等要求，通过综合评审确定中标人；单位招标更加注重设计队伍的人员构成、业绩经历、设计构思等。加强设计队伍培育，搭建设计众创平台，鼓励建筑设计创意创新，倡导开展建筑评论，促进城市建筑设计理念的交融升华。
（八）完善工程造价管理方式
加快推进工程造价管理立法，依法规范市场主体计价行为，健全工程量清单和定额体系。进一步推进竣工结算备案制度，促进发承包双方及时结算，规范建设工程竣工结算行为，遏制计价“阴阳合同”现象，倒逼投标报价合理回归。落实国有资金投资项目实行最高投标限价、中标价、竣工结算价“三价”公开，接受社会监督。大力推行《上海市建设工程工程量清单计价应用规则》，推进本市国有资金投资项目工程量清单计价，对社会投资项目要求参照执行工程量清单计价。深化工程造价信息发布机制改革，进一步括宽信息来源渠道，优化信息发布质量。进一步完善工程建设定额体系，及时开展定额实施的评估，促进工程建设定额科学适用。
三、大力发展新型建造方式
（九）加快BIM技术在工程建设领域应用
深入推进建筑信息模型（BIM）技术在工程建设领域应用，创建国内领先的BIM技术应用示范城市。以BIM技术推广应用为核心和主线，进一步发挥市场主体作用，研究建立基于BIM技术的项目立项、设计方案、招标投标、工程验收、审计和档案等环节的审批和监管模式，逐步建立与之相匹配的管理体制、工作流程和市场环境，推进BIM技术与工业化和绿色建筑融合，提升城市建设和管理信息化和智慧化水平。到2017年，本市主要设计、施工、咨询服务和物业管理等单位普遍具备BIM技术应用能力，本市规模以上政府投资工程全部应用BIM技术，设计、施工、运营全生命周期应用比例不低于60%。到2020年，本市政府投资工程全面应用BIM技术，实现政府投资项目成本降低10%，项目建设周期缩短5%，建立“BIM+”工程建设和管理新模式，BIM数据普遍应用到项目运维管理和智慧城市发展，建立基于BIM的城市建筑大数据管理平台，实现建筑产业向精益化与智慧化发展。
（十）全面推进装配式建筑发展
大力推广装配式建筑，加快创建国家住宅产业现代化示范城市，符合条件的新建建筑建筑全部采用装配式技术，装配式建筑单体预制率达到40%以上或装配率达到60%以上。外环线以内采用装配式建筑的新建商品住宅、公租房和廉租房项目100%采用全装修，实现同步装修和装修部品构配件预制化。培育形成2-3个国家级建筑工业化示范基地，形成一批达到国际先进水平的关键核心技术和成套技术，培育一批龙头企业，打造具有全国影响力的建筑工业化产业联盟。建立适应上海特点的装配式建筑制度体系、技术体系、生产体系和监管体系，逐步形成适应装配式建筑发展的市场机制和发展环境。
（十一）推进城市有机更新
城市更新是未来完善城市工程、改善城市环境、提升城市品质、激发城市活力的主要方式。要更加注重历史传承、重点聚焦旧小区综合改造、旧小区加装电梯、二次供水设施改造、拆落地改造重建等城市更新过程中新出现工程项目，创新审批方式，优化审批流程，提高审批效能，在保证工程质量安全受控的前提下，最大限度的方便管理相对人，减少政府干预，适时推进相关技术规范、标准体系的建立和更新。
四、推进资源节约型城市建设
（十二）深入推进绿色建筑发展
通过地方立法，推进全市新建民用建筑全部执行绿色建筑标准，低碳发展实践区、重点功能区内新建公共建筑按照二星级以上标准建设比例不低于70%，形成有效推进本市建筑绿色化的发展体系和技术路线，实现从建筑节能到绿色建筑的跨越式发展。大力推进绿色建筑规模化发展，推行绿色施工、绿色运营，鼓励创建绿色生态示范城区，实现本市绿色节能建筑规模化、高效化、均衡化发展。加快建立覆盖不同建筑类型，涵盖建材、部品件、设备等，贯穿规划、设计、建造、运营、改造、拆除等全寿命周期的绿色建筑标准体系。加快修订绿色建筑评价地方标准,制订绿色建筑工程定额和造价指标，全面推进公共建筑能耗监测平台建设和运行管理，稳步推进既有建筑节能改造工作。加快新建绿色建筑建设，健全和完善既有公共建筑节能改造机制，力争在“十三五”期间落实1000万平方米既有公共建筑节能改造。
（十三）加强建筑垃圾综合治理
以完善处理体系、提高资源化和减量化水平为目标，推进建筑垃圾综合治理。加快建立建筑垃圾中转消纳处置体系，落实中转利用场所，推进拆房垃圾、装修垃圾资源化利用设施建设，鼓励工程渣土区域内就地利用，推进工程泥浆预处理和工程垃圾资源化利用，推动建筑工地垃圾“零排放”。强化废弃混凝土处置，落实施工总承包单位主体责任，探索实行专车运输制度，加强全过程监督管理，提升废弃混凝土利用水平。培育再生建材市场，加大政策扶持力度，推广再生建材在政府投资项目中应用，完善技术标准和应用指南，重点针对海绵城市、装配式建筑、绿色建筑等建设需要，开发生产透水砖、轻质墙板等市场需求度较高的再生产品，加快形成供需平衡、健康有序的建筑废弃混凝土资源化利用产业链。
（十四）科学完善工程建设标准体系
提高标准制定的科学性和及时性，进一步完善技术法规与技术标准立项、编制、批准、实施等管理体制，完善标准制修订快速反应机制，及时满足城乡建设发展的需求，并结合科技创新重点工作动态调整标准制修订重心。深化工程建设标准化工作改革，开展工程建设地方标准复审工作，优化地方工程建设标准体系。加大工程建设强制性标准的宣贯实施力度，建立完善标准执行反馈机制。根据特大型城市的管理需求，进一步完善基础设施养护技术标准。探索形成结构合理、先进适用、覆盖范围广的工程建设标准体系。
五、促进行业向国际化、现代化、规模化发展
（十五）加大工程总承包和项目管理推行力度
加大工程总承包和项目管理推行力度，在区县试点基础上，进一步完善适合工程总承包和项目管理发展的招标投标和工程建设管理机制，调整现行招标投标、施工许可、现场执法检查、竣工验收备案等环节管理制度，为推行工程总承包和项目管理创造政策环境。鼓励政府投资项目和装配式项目优先采用工程总承包方式建设，鼓励有条件的设计或施工单位提高设计施工综合管理能力，积极开展EPC、PMC等一揽子工程总承包，以及发展PPP、BOT、BT等投融资一体化的建设模式。改革现有的咨询投资、工程设计、工程监理、造价咨询、招标代理等分段准入管理模式，逐步形成统一的工程咨询管理模式。构建满足市场需要的业态模式，引导建设单位委托具有相应能力的工程咨询企业，为建设工程提供项目策划、前期咨询、勘察设计、项目管理和运营服务全生命周期、一体化服务，逐步实现工程总承包和全过程项目管理方式的广泛应用。
（十六）推行建筑师负责制
结合中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区建筑业综合改革，开展建筑师负责制等改革创新试点，进一步拓展建筑师工作职能，充分发挥建筑师及其团队在前期咨询、设计服务、专业协同、工程造价和质量控制等方面的作用。对建筑师负责制的项目，明确建筑师在设计、施工、运营阶段的各项任务，在规划审批、设计审查、施工许可等环节采取前期告知承诺、后期监管备案的管理模式，简化审批审查手续，加强事中事后监管，进一步厘清建筑师的角色定位和工作内容，完善建设项目管理组织构架，明确建设各方责任，引导企业运用建筑师负责制的管理模式推进项目建设，培育一批有综合素养的建筑师专业人才。
（十七）积极推进工程质量保险制度
坚持以建设工程质量和安全为管理核心引入保险机制，通过委托关系的改变，使建设单位的主体责任得到真正的落实，形成业主、工程总承包、保险公司三方制衡的关系，充分发挥市场配置资源的功能。推出符合本市实际情况的保险品种、投保方式、保险期限及保险费率等政策。明确对已实行工程质量保险的工程，不再预留质量保证金。将工程保险制度的推进纳入到工程监理制度改革、政府投诉处理机制调整等建筑业发展改革总体方案中一并设计，逐步实现全市政府投资建设项目全部纳入工程质量保险体系。
六、强化工程质量安全管控体系
（十八）强化建设单位行为监管
全面落实建设单位项目法人责任制，强化建设单位的质量责任。督促建设单位不得违反工程招标投标、施工图审查、施工许可、质量安全监督及工程竣工验收等基本建设程序，不得指定分包和肢解发包，不得与承包单位签订“阴阳合同”、任意压缩合理工期和工程造价，不得以任何形式要求勘察、设计、施工、监理及其他相关单位违反工程建设强制性标准。积极探索研究对建设单位违法行为的制约和处罚措施，通过信用手段记录建设单位的不良行为，并与住建部和全市信用平台实现数据共享，加大对不良行为惩处力度，营造“一处失信，处处受限”的社会环境。
（十九）加强勘察设计质量管理
完善勘察设计质量管理制度，加强勘察设计文件技术交底和变更管理，落实勘察设计单位施工现场服务有关工作。强化勘察设计单位及其从业人员责任落实，加强企业内部质量管理体系建设，强化质量过程控制。落实勘察设计单位项目负责人质量责任终身追究制度。对施工图审查机构和审查人员实行动态监管，完善相应抽取选定管理制度。
（二十）加强工程实体质量监管
建立健全建设工程质量责任追溯体系，全面落实企业主体责任，严格落实施工现场项目管理机构关键岗位人员配备及关键岗位人员到岗履职制度，将施工质量责任分解到作业人员，强化施工过程质量管理。完善工程质量检测制度，加强检测过程和检测行为监管，采用抽检分离、试样盲样检测的方式，实施全过程监督检测。推行建设工程施工质量标准化管理，构建施工企业自评、监理机构复核、监督机构备案三个层面的质量标准化评价管理体系，对组织机构职责、建筑材料、构配件、设备管理，分包管理、质量管理，竣工验收等进行评价。
（二十一）加强工程施工安全管理
全面推进建筑施工安全生产标准化工作，落实定期考评制度，明确管理层级，完善奖惩机制。加强现场施工机械监管，探索起重机械和模板支架租赁、安装、使用、拆除、维护保养一体化管理模式，提升专业化管理水平。强化建筑施工安全专项治理，开展安全隐患顽症治理专项行动，重点开展房屋建筑和市政基础设施工程预防建筑起重机械、高大模板支撑体系和深基坑工程等坍塌事故专项治理工作。
（二十二）加强建筑产业工人队伍培育
推进建筑工人职业化发展道路，培育建筑产业工人队伍。进一步强调建筑企业在产业工人培育中的主体地位，加大建筑企业对专业人才和劳务人员的培训力度，以适应建筑产业现代化发展的需要。进一步落实持证上岗制度，加强现场各类施工技术管理和技能人员配备，推进施工管理体系化、规范化。大力推进建筑劳务基地化发展，定向培养现场专业人员和关键技术工种工人。推行建筑劳务实名制，实现建筑劳务信息化管理。维护建筑劳务人员合法权益，规范企业用工行为，健全员工工资支付保障机制，完善落实工伤、养老保险制度。
七、加强组织领导和保障
（二十三）进一步加强组织领导
市区两级建设行政管理部门和相关专业管理部门要充分认识本市建筑业发展改革工作的重要性和紧迫性，加强领导、明确责任、统筹安排。市住房和城乡建设管理委应会同市交通、园林绿化、水务、民防等部门，加强政策研究分析，不断完善相关法规制度，推进各项制度措施落实,及时解决过程中产生的问题，沟通交流经验做法，不断推进发展改革工作。
（二十四）进一步完善法规政策
结合《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》和《中共上海市委上海市人民政府关于深入贯彻中央城市工作会议精神进一步加强本市城市规划建设管理工作的实施意见》精神，立足超大城市建设管理要求，不断完善相关法规制度，加快配套规范性文件的制定、修改和废除，组织开展对市场主体贯彻执行建筑业法律、法规、规章、标准及相关政策实施情况的监督检查。保持相关政策的统一性，既要开放、又要统一，做到全市一盘棋。市区两级建设行政管理部门要统一标准、统一管理政策、统一操作口径，确保各项制度措施落到实处。
（二十五）进一步鼓励先行先试
在全市总体布局的前提下，各区县、各专业管理部门要根据各区域、各专业管理特点，结合住建部和本市的有关要求，鼓励先行先试，大胆探索，勇于创新。在全市统一部署下，积极开展建筑业发展改革各项试点，探索各具特色的典型经验和先进做法，在不断总结经验的基础上逐步做到全市面上推开。
（二十六）进一步发挥企业主体作用
明确企业在行业发展中的主导地位，树立企业建筑业发展改革意识，增强企业建设工程质量安全的主体意识，强化企业内部安全质量管控体系建设，规范自身市场行为，守法经营，诚信经营，加大企业创新研发投入，提高核心竞争力，积极呼应政府推进建筑业发展改革的各项措施。发挥大企业特别是大型国有企业在行业中的引领示范作用，增强改革敏锐性，在科技创新方面加大投入，强化创新转型的紧迫感，积极为行业发展建言献策，强化大企业的责任感、使命感，真正树立行业标杆企业形象。
（二十七）进一步加强协会能力建设
进一步提高协会服务能力，充分发挥协会的桥梁纽带作用，积极发挥协会在规范行业秩序、制定行业标准、促进对外交流、加强行业自律、促进行业技术进步、反映企业诉求、提出政策建议等方面的作用，促进行业整体水平不断提高。
